Zum Inhalt springen

Die Erarbeitung des Zielsystems ist ein Prozess...

... oft ein neuer, ungewohnter Prozess. Ein praktikables Zielsystem wird selten durch die alleinige Anwendung von Regeln aufgebaut, sondern auch durch Prioritäten und Wertungen beeinflusst. Der Aufbau von Zielsystemen schreitet schneller voran, wenn man sich gestattet ohne Vorbehalte mit der Definition von Zielen zu experimentieren. Dabei kann der Grundsatz helfen: "Jede Definition ist besser als keine und jede Definition kann und darf gegen eine bessere ausgetauscht werden". Entscheidend ist vor allem die dabei geführte Debatte über die Ziele und ihre Definition. Die Ziele kristallisieren sich nach und nach heraus und können in eine Struktur gebracht werden. Der Austausch über Ziele und deren Wirkungen ist bereits der erste Schritt hin zu einem positiven Organisationsentwicklungsprozess. 

Die erste Arbeitsversion eines Zielsystems entsteht meist nach mehreren Überarbeitungen.

 

Die Zuordnung von Zielen und Produkten

In der Praxis finden sich unterschiedliche Herangehensweisen, wie Ziele und Produkte einander zugeordnet werden. Normalerweise wäre zu erwarten, dass erst die Ziele definiert werden und dann die dazu erforderlichen Produkte gesucht werden, mit denen die Ziele erreicht werden können oder sollen. Diese Vorgehensweise stammt aus der klassischen strategischen Planung. Ausgehend von wenig differenzierten strategischen Zielen werden Unterziele definiert und sukzessiv verfeinert, bis die Maßnahmen, die zur Zielrichtung erforderlich sind, hinreichend operationalisiert vorliegen.

Tatsächlich zeigt die Praxis aber, dass es auch eine Herangehensweise gibt, die sozusagen von den Produkten und Maßnahmen her reflektiert, welche Ziele mit diesen Produkten und Maßnahmen zu erreichen sind. Im ersten Fall stehen Produkte, Maßnahmen, Leistungen und Projekte unter den Zielen, welchen sie zugeordnet sind. Im zweiten Fall stehen die Ziele unter den Produkten und Maßnahmen. Beide Herangehensweisen sind letztlich legitim und erfüllen ihren Zweck:

  • Produktziele beschreiben Ergebnisse, die durch den Einsatz des jeweiligen Produkts erstellt werden sollen.

  • Auf gesamtstädtischer Ebene werden strategische Ziele verfolgt: Zustände von Gesellschaft und Umwelt, die aufgrund einer Mischung aus unterschiedlichen Leistungen, möglicherweise aus mehreren Ämtern der Stadt, als Ursache herbeigeführt werden sollen.

Beide ergänzen sich im Sinne eines Gesamtsteuerungskonzepts.


Das Zielsystem als Gesamtheit aller Ziele

Wird die Gesamtheit aller Ziele – seien sie als strategische Ziele über der eigentlichen Produktstruktur oder als Produktziele jeweils an den Produkten formuliert –  als Zielsystem bezeichnet, helfen die folgenden Fragestellungen bei der Einschätzung, inwieweit dieses Zielsystem geeignet ist für eine wirkungs- und ergebnisorientierte Gesamtsteuerung.

Sind alle relevanten politischen Zielsetzungen durch Ziele im Zielsystem vertreten?
Zielsysteme können nur dann vollständig sein, wenn sich alle von Seiten der Verwaltung und der Politik als relevant angesehenen politisch-strategischen Zieläußerungen in den Zielsystemen wiederfinden und durch Indikatoren konkretisiert sind. Die Frage der Vollständigkeit kann daher nicht normativ beantwortet werden, sondern nur anhand der Einschätzung der relevanten Akteure. Letztlich müssen diese über die Vollständigkeit und richtige Anordnung der Ziele und ihrer Art der Feststellung ihrer Erreichung und den hierzu eingesetzten Indikatoren entscheiden.

Haben alle Kostenträger der Verwaltung einen Zielbezug?
Sind Kostenträger ohne Zielbezug vorhanden, so ist entweder die Frage nach der Vollständigkeit des Zielsystems zu stellen oder aber der Zweck einer bestimmten Verwaltungstätigkeit im Sinne einer Aufgabenkritik zu hinterfragen. Aufgaben können dabei nicht aus einem Selbstzweck heraus existieren, sondern müssen sich im Rahmen der Zielsystemerstellung einem Ziel zuordnen lassen. Die Notwendigkeit zur Erstellung einer Leistung kann sich auch wie vorangehend beschrieben aus einem Ziel herleiten, das aus einem Gesetz oder dem Kommentar zu einem Gesetz abgeleitet wurde. Allein ein Verweis auf ein Gesetz kann nicht ausreichen, weil auch die Gesetzgebung den Erhalt oder die Veränderungen eines gesellschaftspolitischen Zustandes verfolgt. 

Sind die Ziele durch Indikatoren messbar?
Bei dieser Frage geht es zunächst weniger um die konkrete Datenbeschaffung zur Messung der Ziele, als um die Frage, ob die Ziele so formuliert sind, dass eine Zielerreichungsmessung überhaupt möglich ist. Stellen sich Ziele als zu abstrakt und nicht quantifizierbar heraus, ist eine Unterteilung in konkrete Ziele im Sinne eines Ursache-Wirkungs-Zusammenhangs erforderlich. 

Drücken die Zielformulierungen tatsächlich Zielzustände aus?
Die sprachliche Formulierung der Ziele ist wichtig für das spätere Verständnis innerhalb der Verwaltung, in der Politik und in der Gesellschaft. 

Ziele sollten dabei nicht als konkrete Maßnahmen formuliert werden. So kann der „verlässliche und nachhaltige Schutz vor Hochwasser“ ein Ziel sein, aber nicht der „Bau von Dämmen“. Vielmehr ist dies nur eine Maßnahme zur Zielerreichung, deren Effektivität und Effizienz gemessen wer-den kann. Daneben kann eine weitere Maßnahme die „Renaturierung von überflutbaren Auen und Flächen“ als natürlicher Ausgleichsmechanismus für Hochwasserwellen sein. Das Beispiel zeigt, dass der Übergang vom Ziel zur Maßnahme auch sprachlich deutlich werden muss. 

Viele oder wenige Indikatoren? Was ist richtig?

Ziele werden entweder ganz,  teilweise oder gar nicht erreicht allerdings in Abhängigkeit von dem jeweiligen Indikator. Meist gibt es aber nicht den einen Indikator, der die beabsichtigte Zielerreichung beschreibt. Aber wie viele Indikatoren sind praktikabel, und vor allem welche?

Die Antwort lautet: So viele wie zur Zielbeschreibung nötig sind. Manchmal reicht eine Hand voll. Manchmal ist es eine Fülle. Diese Zahl der Indikatoren an einem Ziel kann variieren, vor allem aber kann und soll sie sich auch anpassen. 

Das zeigt, dass für ein Zielsystem mit Indikatoren ein geeignetes IT-Verfahren benötigt wird, das den dynamischen Umgang mit dem Zielsystem und seinen Indikatoren unterstützt. Hier können Sie sich ein funktionierendes Zielsystem ansehen.

Wir haben bereits 1998 das erste flächendeckende Zielsystem für eine Kommune mit Indikatoren und einer auf SAP R/3 basierenden Kostenrechnung aufgebaut. Wir unterstützen beim Indikatorensysteme.

Indikatoren können je nach ihrem Charakter der Messung der Wirtschaftlichkeit, der Effizienz oder der Effektivität dienen. Damit kann sich an das in der Verwaltungswissenschaft etablierte 3-E-Konzept[2] angelehnt werden.

Die Wirtschaftlichkeit entspricht einer inputorientierten Betrachtung, wie es sie schon im kameralen Rechnungswesen gab. Durch die Ergänzung um Leistungsmengen / Outputs kann die Effizienz eines Leistungserstellungsprozesses bestimmt werden. Dies ist die wesentliche Weiterentwicklung der outputorientierten Steuerung, wie sie mit der Einführung der Doppik intendiert wurde. Als letzten Weiterentwicklungsschritt kann die Wirkungsmessung angesehen werden. Sie ergänzt die Betrachtung des Mitteleinsatzes und des Outputs um die, mit diesem Output erreichten Ergebnisse bzw. Wirkungen und macht damit eine Effektivitätsmessung möglich. Dies ist Gegenstand der wirkungsorientierten oder ergebnisorientierten Steuerung.

Zumeist sind Kennzahlen der Wirtschaftlichkeit schnell und unkompliziert durch die Haushaltsrechnung verfügbar. Bei dem Ausweis von Leistungsmengen zur Bestimmung der Effizienz muss auf Quellen außerhalb der Haushaltsrechnung zugegriffen werden. Die höchsten Hürden der Kennzahlenerhebung stellen dann die Wirkungskennzahlen da, die bislang entweder gar nicht oder nur isoliert in Fachvorsystemen erhoben werden.

Kennzahlen jedes Typs können dabei ihre Berechtigung haben und wichtig für die Gesamtbeurteilung sein. Entscheidend in der Beurteilung der Güte einer Kennzahl ist, ob sie im Kontext des jeweiligen Ziels einen Beitrag zum besseren Verständnis des Ziels, zur Beurteilung der fachlich-inhaltlichen Zielerreichung (Plan-Ist-Abweichung) und zur Entscheidung über mögliche (Gegen-)Steuerungsmaßnahmen leistet. Steuerungsmaßnahmen können dabei die Fortsetzung oder gar Intensivierung erfolgreicher Leistungen oder das Ersetzen wirkungsloser Leistungen durch andere Leistungskombinationen sein.

[2]    Siehe beispielweise grundlegend Budäus Dietrich; Buchholtz Klaus: Konzeptionelle Grundlagen des Controlling in öffentlichen Verwaltungen. In: Die Betriebswirtschaft, 1997, S. 322-337


Gütekriterien für Ziele

Ziele sind wesentlicher Bestandteil der wirkungs- bzw. ergebnisorientierten Steuerung. Sie ergänzen die Finanzmittel- bzw. Ressourcenbetrachtung des Haushaltswesens um einen fachlichen Sollzustand, der durch das Verwaltungshandeln und mit den Haushaltsmitteln erreicht werden soll. Jedes Ziel als Teil einer wirkungs- bzw. ergebnisorientierten Steuerung, sollte möglichst folgende Kriterien erfüllen:

  • Spezifisch: Die Ziele müssen so präzise wie, auf ihrer jeweiligen hierarchischen Ebene, möglich formuliert sein. 

  • Positiv: Die Formulierung des Ziels sollte positiv konstruktiv sein und den angestrebten Ziel-Zustand benennen. Hierbei ist entscheidend, keine Vorwegnahme der Leistungen oder Maßnahmen im Ziel zu formulieren. Nicht „der Bau von Stadt- und Ortsumgehungen“ ist das Ziel, sondern die „Beruhigung von Orts- und Stadtbereichen“.

  • Messbar: Die Erreichung der Ziele sollte über Indikatoren messbar sein, die auch bereits den gegenwärtigen Ist-Zustand feststellbar machen. Dieses Kriterium führt in der Regel zu erheblichen Diskussionen, die sich leicht an der Frage entzünden, was ist prinzipiell messbar, was wäre messbar, wenn man geeignete Instrumente oder Zugriffsmechanismen hätte und was ist unter den gegebenen Vo-raussetzungen und Rahmenbedingungen machbar. Hier kommt es darauf an, ob eine belastbare Grundentscheidung, z. B. für eine wirkungs- und leistungsorientierte Steuerung, gefallen ist, die zuverlässig erwarten lässt, dass zumindest sukzessiv die erforderlichen Instrumente und Rahmenbedingungen geschaffen werden. Insofern erweist sich die Messbarkeit selbst oft als Indikator dafür, ob dem neuen System eine Wirkung zugetraut wird und ob sie gewünscht ist. 

  • Akzeptiert: Ziele müssen von den, an ihrer Erreichung beteiligten, Ämtern und Referaten als relevant akzeptiert sein. Sie sollten stets einen Bezug haben zum Gesetz, zu Beschlüssen des Stadtrats, zur Koalitionsvereinbarung oder einer anderen, die Zielerreichung letztlich legitimierenden, legislativen Entscheidung.

  • Realisierbar: Die Erreichung des Ziels sollte grundsätzlich möglich sein und in der maßgeblichen Verantwortung der Verwaltung oder einer Kooperation mit einer anderen gebietskörperschaftlichen Ebene liegen. 

  • Terminierbar: Die Ziele sind analog zum Haushaltsplan auf ein Haushaltsjahr, oder im Falle eines Doppelhaushaltes, nach Jahren getrennt für zwei Haushaltsjahre zu definieren. Darüber hinaus sollten die Ziele auch Teil einer mittelfristigen Finanzplanung sein können, d. h. Teil einer sich jährlich fortschreibenden Fünfjahresplanung sein.