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hfp und die Wirkungsorientierte Steuerung

Eine kurze Historie anhand wegweisender Projekte


Die Entstehungsgeschichte, die Entwicklung und die Themen von hfp sind eng mit dem Thema der Wirkungsorientierten Steuerung in Politik und Verwaltung verbunden.

Wirkungsorientierte Steuerung bedeutet, politische und administrative Aufgaben einer Gebietskörperschaft (z. B. einer öffentlichen Verwaltung, einer Stadt oder eines Landes) in einem Zielsystem aus messbaren Ober- und Unterzielen abzubilden, regelmäßig zu überprüfen, ob diese Ziele wie beabsichtigt erreicht worden sind und bei unerwünschten Abweichungen die Methoden und Maßnahmen anzupassen mit denen versucht worden ist, die besagten Ziele zu erreichen. 

In Deutschland ist die Wirkungsorientierte Steuerung immer noch umstritten. Nicht so sehr, weil sie per se vielleicht nicht funktionieren würde - sondern weil sie, wenn man sie ernsthat betrieben werden soll, eine tiefgreifende Umstellung für das Planen und Handeln in Politik und Verwaltung bedeutet. Die Entwicklungen vor allem in der Schweiz und Österreich zeigen aber, dass das Konzept der wirkungsorientierten Steuerung sich seinen Weg in den Alltag bahnt und auch Auswirkungen auf das Verwaltungsmanagement in Deutschland entfaltet. Ein Grund sind die immer komplexeren und unübersichtlicheren Aufgabenstellungen, die die öffentliche Verwaltung zu managen hat.

Wir haben uns 1994 bereits intensiv mit Konzepten zur Wirkungsorientierten Steuerung befasst. Damit gehört hfp in Deutschland zu den Pionieren. Parallel sind unter anderem im anglo-amerikanischen Raum und in der Schweiz vergleichbare Ansätze entwickelt worden, von denen wir erst spät erfahren haben, die aber die von hfp vertretenen und beratenen Ansätze voll umfänglich bestätigt haben.

Ausgangspunkt war damals ein Gutachtenauftrag der Berliner Senatsverwaltungen für Inneres und Finanzen, den Thomas Hauser 1993 erhalten und mit seinem Kollegen Kristian Furch bei CSC bearbeitet hat. Im Gutachten waren Vorschläge zu erarbeiten, wie die Finanzzuweisungen an die Berliner Bezirke neu und vor allem "gerecht" geregelt werden könnten. Kernvorschläge waren:

  • Budgetierung auf Grundlage der Ist-Kosten von Produkten
  • Messung der Wirksamkeit von Programmen und Leistungen im Sozialbereich
  • Einrichtung eines wirksamen Controllings und der dazu erforderlichen Infrastruktur

Das Echo in Politik, Verwaltung und Medien war unerwartet groß und zeigte, dass mit der Frage, wie landes- und kommunalpolitische Ziele strategisch und operativ von Politik und Verwaltung umzusetzen sind, ein wichtiges Thema berührt worden war.

Aufgrund dieses Gutachtens leitete Berlin ein großes Projekt zur Verwaltungsmodernisierung ein, in dem die Empfehlungen aufgegriffen und in der Fläche umgesetzt werden sollten. Drei Jahre vergingen, bis wir wieder in Berlin aktiv werden sollten.

In dieser Zeit wurde hauser, furch und partner gegründet - auch um Zeit zu haben gemeinsam mit fachlich engagierten Mitarbeitern Konzepte, Methoden und technische Systeme für die Wirkungsorientierte Steuerung entwickeln zu können. Mit dem Ziel diese in sinnvolle Beratungsangebote für die öffentliche Verwaltung zu überführen. Im Lauf der Jahre haben viele Menschen daran mitgewirkt dieses Ziel zu erreichen. Darunter waren auch viele engagierte Mitarbeiter aus der Verwaltung, die es nicht immer leicht hatten, dieses Thema in ihren Häusern und vor ihren Kollegen zu vertreten. 

Die Einführung der Wirkungsorientierten Steuerung stellte nicht nur eine tiefgehende Herausforderung an das Grundverständnis von verantwortlichem Verwaltungshandeln, die Interaktion und Kommunikation zwischen Verwaltung und politischen Gremien dar. Viele fachliche, konzeptionelle und rechtliche Fragen waren nicht geklärt. Infolgedessen war es sehr schwer hier Vorreiter für die Implementierung zu finden. Die folgenden Projekte und Mitstreiter, die genannt werden, haben die Entwicklung praktikabler Lösungen maßgeblich vorangebracht und geprägt.  

Es war ein großer Glücksfall, dass die Stadt Rüsselsheim zusammen mit hfp das erste flächendeckende wirkungsorientierte Steuerungssystem für eine Kommune entwickelt hat. Bei den Recherchen zur technischen Realisierung zeigte sich schnell, dass weder die großen und einflussreichen Anbieter von ERP-Systemen noch die Data Warehouse Anbieter ein geeignetes Instrument für die Abbildung einer Wirkungsorientierten Steuerung mit Zielsystemen und Indikatoren anbieten konnten. 

1998 wurde die hfp Informationssysteme GmbH gegründet und das Softwareentwicklungsprojekt ePBN, "elektronisch Planen Budgetieren Navigieren" aufgelegt, das heute als Referenzsystem für die Wirkungsorientierte Steuerung der öffentlichen Verwaltung gelten kann.

1999 bekam hfp den Auftrag das Querschnittscontrolling für Berlin zu entwickeln. Damals konnte man auf drei Jahre konzeptionelle Grundlagenarbeit zurückblicken, in der auch die technischen Anforderungen bereits intensiver analysiert worden waren.

Diese Erkenntnisse führten zu dem Projekt Integration durch Arbeit (IdA), in dem die Wirkungsorientierte Steuerung zum ersten Mal praktisch erprobt werden sollte und zwar in einem Bereich in dem es am schwierigsten erschien: Bei der Integration langzeitarbeitsloser Sozialhilfeempfänger.
Die Finanzsenatorin Fugman-Hesing hatte dafür ein Budget von 500 Mio. DM bereitgestellt, mit der Auflage den intendierten Erfolg von 50 Prozent in Arbeit integrierter Sozialhilfeempfänger nachzuweisen. Unter dem Strich sollte dies den Haushalt von Berlin entlasten, da die integrierten Sozialhilfeempfänger dann wieder aus dem Sozialbudget der Stadt bezahlt werden müssten.
hfp bekam den Auftrag das Ziel- und Indikatorensystem zu entwickeln, in zwei Bezirken das Erfolgsmonitoring aufzubauen und die Wirksamkeit zu messen. 

Die Ergebnisse waren ernüchternd. An Stelle der beabsichtigten 50% integrierter Menschen waren es im Ergebnis unter 5%. Es zeigte sich aber, dass die Methode der Wirkungsorientierten Steuerung die, in sie gesetzten, Erwartungen voll erfüllt. Das Verfahren half die teuren und unwirksamen Leistungen zu identifizieren und schnell die erforderlichen Optimierungsschritte einzuleiten. Vor allem aber wurden Stellen geschaffen, um die Leistungsberechtigten passgenauer zu betreuen.

 

In dem Projekt IdA waren die konzeptionelle und technische Machbarkeit in einem "Probeechtbetrieb" nachgewiesen worden - glücklicherweise in einem Bereich, in dem eine Umsetzbarkeit als hochkritisch betrachtet worden war.

Im Dezember 2002 fasst der Berliner Senat den Beschluss die Wirkungsorientierte Steuerung und das Verfahren ePBN flächendeckend einzusetzen.

Zu dieser Zeit stiegen die Berliner Sozialhilfeausgaben jährlich um fünfzehn Prozent. Es war gefordert einen Überblick zu bekommen an wen, welche Zahlungen, auf welcher Grundlage, erfolgen. Die Senatsverwaltung für Finanzen und die Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz verständigten sich darauf ein integriertes Fach- und Finanzcontrolling (IFFC) aufzubauen. Dazu wurden die gesamten Leistungsberechtigten mit den Auszahlungen der Sozialämter der Berliner Bezirke pseudonymisiert in dem ePBN-System von hfp zusammengefahren. Dies erlaubte differenzierte Berichte und Analysen über die Gewährungspraxis in den Bezirken, Empfängergruppen sowie die Verweildauer von Leistungsberechtigten. Damit war die Vorstufe für ein wirkungsorientiertes Controlling gelegt. 



Die empfängerbezogene Wirkungsmessung, wie sie bei dem Projekt IdA erfolgreich erprobt worden ist, wurde nicht mehr in Betrieb genommen.

 

Das IFFC lieferte vollautomatisch je Hilfeart und Bezirk Vergleichsberichte, die dann im Drill-Down nach weiteren Analysemerkmalen wie Empfängergruppen, Alltersklassen, etc. zu Steuerungszwecken differenzierbar waren.

Auch wenn Berlin die Wirkungsorientierte Steuerung nicht in der Form weiterverfolgt, wie es aufgrund der fachlichen und technischen Voraussetzungen möglich wäre, hat gerade die Berliner Verwaltung mit ihren Mitarbeitern und den komplexen Anforderungen einer zweistufigen Verwaltung aus Landes- und Kommunalbehörden ganz wesentlich dazu beigetragen, ein ausgereiftes Gesamtkonzept der Wirkungsorientierten Steuerung und ein technisches Verfahren, den ePBN (elektronisch Planen Budgetieren und Navigieren) zu entwickeln, dass allen praktischen Anforderungen gewachsen ist.