Konzeption und Implementierung von Instrumenten zum zentralen Finanzcontrolling und zur Wirkungsorientierten Steuerung in der Landesverwaltung Sachsen-Anhalt

Im Zusammenhang mit der Einführung neuer Steuerungsinstrumente in der Landesverwaltung Sachsen-Anhalt wurde hfp mit der Beratung des Ministeriums der Finanzen in den folgenden zwei Aufgabenbereichen beauftragt:

1. Entwicklung eines strategischen Steuerungskonzepts auf der Grundlage strategischer Ziel-, Produkt- und Kennzahlensysteme für alle Politikfelder des Landes sowie die Unterstützung bei der konzeptionellen und technischen Implementierung.
2. Qualitätssicherung der landesweiten Ausrollung der Kostenrechnung auf Grundlage des kameralen Haushaltssystems HAMISSA.

Das Projekt kann im Jahr 2010 als das, auf der Landesebene, ambitionierteste Vorgehen im Themenbereich der strategischen Budget-, Ergebnis- und Wirkungssteuerung deutschlandweit angesehen werden.

Die strategische Gesamtsteuerung einer Gebietskörperschaft wird erst durch die Verzahnung verschiedener Instrumente und konzeptioneller Elemente ermöglicht. Im Rahmen des Projektauftrags hat hfp die wichtigsten Grundkonzepte für die strategische Gesamtsteuerung, unter Berücksichtigung der in Sachsen-Anhalt vorliegenden Rahmenbedingungen, entwickelt:

1. Strategisches Steuerungssystem: Das strategische Steuerungssystem beinhaltet alle Elemente einer Wirkungs- und Leistungsorientierten Steuerung und beschreibt ihr Zusammenwirken. Es beinhaltet Produkte, Leistungen und Projekte, operative und strategische Ziele sowie Erfolgs- und Qualitätsindikatoren fiskaler und nonfiskaler Art. Es beschreibt die adäquate Verzahnung mit dem Haushalt: Produkte, Leistungen und Projekte sind als Kostenträger eingeführt und weisen eine taugliche Granularität auf und werden bebucht. Die Kostenträger sind aussagekräftig und können als Planungsgrößen für die Haushaltsplanung eingesetzt werden.
2. Steuerungs- und Budgetierungskonzept: Wie erfolgen die (strategische) Planung, Budgetierung und Steuerung sowie die Führungsprozesse für die unterschiedlichen Ebenen in der Verwaltung? Wie soll bei Abweichungen unterjährig nachgesteuert werden?
3. Konzept zur Entwicklung von Zielsystemen und Indikatoren: Wie werden Zielsysteme mit Zielen und Indikatoren entwickelt? Welche Personen und Organisationseinheiten treiben den Prozess? Welche Quellen sind für die fachliche/inhaltliche Entwicklung relevant? Wie kann die Qualität sichergestellt werden?
4. Konzept zur Ergänzung des kameralen Haushaltswesens um die strategische Steuerung: Das Instrument der strategischen Steuerung über Ziel- und Kennzahlensysteme ergänzt sukzessive das bestehende kamerale Haushaltssystem mit seinen Instrumenten der Haushaltsplanung und des Haushaltsvollzugs.
5. DV-Konzept: Welche Berichte, Daten und Analysen sind erforderlich? Welche Pflege- und Anpassungsprozesse müssen unterstützt werden? Welche nonfiskalen Daten müssen aus Vorsystemen extrahiert oder anderweitig erfasst werden?
6. Betriebs- und Organisationskonzept: Wie erfolgen der Aufbau und der Betrieb der strategischen Gesamtsteuerung? Welche Rollen in welchen Organisationseinheiten sind davon betroffen?

Für politische Entscheider, für Abteilungsleiter und die Beauftragten des Haushalts wurden Anforderungen und formatierte Berichtsvorlagen für das Berichtswesen entwickelt.

Übergreifend und quer zu den Prozessen, den Daten und Berichten, der IT-Infrastruktur sowie den verwaltungsinternen Vorschriften bedarf es einer zentralen Organisationseinheit als eine Art Leitstelle, die für die Implementierung und die kontinuierliche Pflege und Weiterentwicklung der strategischen Gesamtsteuerung verantwortlich ist. Im Rahmen des Projektauftrags hat hfp den inhaltlichen und organisatorischen Aufbau einer derartigen Leitstelle unterstützt.

Das Land Sachsen-Anhalt strebt die Etablierung eines strategischen Steuerungsansatzes an, der zum einen ein zentrales Leitzielsystem und parallel dazu fachpolitische Zielsysteme der einzelnen Ressorts, bezogen auf die jeweiligen Politikfelder, kennt. Die Zielsysteme sind dabei hierarchisch aufgebaut und führen den Bürger sowie den Abgeordneten vom abstrakten Oberziel eines Politikfeldes über die konkreter werdenden Ziele je Zielebene bis auf die Ebene einzelner Kostenträger. Jeder Kostenträger bzw. jedes Produkt wird so in den Kontext der übergeordneten Ziel- und Wirkungskette gestellt und kann damit begründet werden. Produkte und Kostenträger, die nicht in die logischen Ziel- und Wirkungsketten passen, sind im Sinne einer Aufgabenkritik zu hinterfragen. Zu jedem Ziel und Kostenträger der auf diese Weise zu entwickelnden Ziel- und Produktsysteme sind Kennzahlen in den Dimensionen der Effektivität, Effizienz, Nachhaltigkeit und Bürgernähe zu formulieren. Die fachpolitischen Ziel-Produktsysteme werden zunächst den kameralen Haushalt ergänzen und dann voranschreitend im Zuge der Reduktion der kameralen Haushaltstitel, ergänzend verbindlich werden. Die sachliche Spezialität wird dann voranschreitend von der Titelstruktur auf die Ziel-Produktsysteme übergehen.

Die technische Umsetzung der oben beschriebenen Konzeptlage wurde, in der von hfp entwickelten Standardsoftware zur Ziel- und Wirkungsorientierten Steuerung ePBN, pilotiert. Darin wurden Ziel- und Kennzahlensysteme abgebildet und mit kameralen Ausgaben aus dem kameralen Haushaltssystem u. a. über die Funktionskennzahlen unterlegt.

Für die Finanzplanung und Steuerung wurden die kameralen Basisstrukturen als Einzelpläne, Gruppierungsplan und Funktionenplan vollständig abgebildet und in einem Berichtswesen auswertbar gemacht.

Für die outputorientierte Planung und Steuerung wurde eine Politikfeldstruktur entwickelt, über die Zuordnung der Funktionskennziffern mit dem gesamten Haushaltsvolumen hinterlegt und so plan- und auswertbar gemacht.

Für die zielorientierte Planung und Steuerung wurde, ausgehend vom Koalitionsvertrag und weiteren strategischen Papieren, ein Ziel-Maßnahmen-System entwickelt. Dies wurde mit Investitions- und Förderprogrammen des Landes sowie, wo möglich, mit kameralen Ausgabestrukturen (Titel oder Funktionskennziffern) unterlegt. Für den Ausweis fachpolitischer Kennzahlen wurden die Finanzinformationen mit Daten des statistischen Landesamtes aus allen wesentlichen Politikfeldern (Bildung, Innere Sicherheit, Wirtschaftsförderung, Kinderbetreuung, Tourismus, …) ergänzt.

Im Rahmen der landesweiten Ausrollung der Kostenrechnung wurde hfp mit der Qualitätssicherung beauftragt. Im etablierten kameralen Haushaltssystem HAMISSA wird die so genannte „Basis-KLR“ ressortweise auf Grundlage des bereits bestehenden Kostenrechnungskonzepts ausgerollt. hfp bewertete diesen Ausrollungsprozess hinsichtlich seiner technischen Realisierung in dem DV-Verfahren ProFiskal 3.1 sowie in seiner Qualität und rechnerischen Richtigkeit. Wo möglich oder auch notwendig wurden Optimierungspotenziale aufgezeigt.